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【法规解读】《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》解读

发布时间:2023-08-25 来源:《中国档案》2023年第8期 分享至


日前,国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》(以下简称《办法》),《办法》自发布之日起实行。《办法》的公布实施,是深入贯彻落实党中央、国务院关于加强数字政府建设、深化政务服务决策部署的重要举措,为各行业各领域政务服务电子文件从形成办理到归档管理的全流程电子化提供了业务路径和操作步骤,具有很强的指导性,对促进档案事业转型发展高质量发展产生重要推动作用。

一、深刻认识《办法》重要意义

《办法》的出台是落实党中央、国务院重大战略决策部署的有力举措。党的十八大以来,党中央、国务院在多个重要文件中强调信息化和数字化建设,先后发布《数字中国建设整体布局规划》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等文件,提出实施“数字中国”战略,加快推进“数字政府”建设,从顶层设计高度作出整体布局,政务服务领域出台制度规范势在必行。

《办法》的出台是贯彻落实习近平总书记重要批示精神的有力举措。习近平总书记高度重视档案工作,提出档案工作“三个走向”的重要论述和档案工作要做到“四个好”“两个服务”的重要批示,为档案事业发展和信息化建设指明方向。《办法》要求建设满足需要的信息化基础设施、应用系统,做好政务服务电子文件形成、办理、归档和政务服务电子档案的保管、利用、移交,建设档案信息化基础设施,加强不同类型电子文件归档管理,持续扩大档案资源收集面,不断优化档案资源结构,推动档案更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众。

《办法》的出台是贯彻落实档案法要求、推进档案法制建设的有力举措。档案法对电子档案的法律地位作出了明确规定,要求电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规,明确了电子档案的要素要件。规定电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用,给予电子档案法律地位。《办法》参照档案法相关规定,明确了政务服务事项电子文件的要素要件、归档范围、工作流程、归档格式等要求,为政务服务机构在规范开展电子文件归档和电子档案管理工作提供重要法制遵循。

《办法》着力解决管理上职责不清、要求不明及缺乏操作流程、无法支撑全流程电子化和单套归档等难点问题,为全面提升政务服务规范化便利化水平,促进跨地区、跨部门、跨层级政务服务电子文件与电子档案规范、协同和一体化管理,推动档案信息化建设更好融入数字政府发展战略提供了有力支撑。

二、工作过程

档案法规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力”,以法律形式明确了电子档案的法律地位,《国务院关于在线政务服务的若干规定》以行政法规形式为政务服务电子文件单套归档管理提供重要遵循。档案部门适应新形势新变化新要求,积极探索相关领域电子文件单套归档和电子档案单套管理工作实践。2020年,国家档案局会同国家电子文件管理部际联席会议办公室、国务院办公厅电子政务办公室开展了电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作,其中政务服务事项电子文件归档和电子档案管理工作取得很好的效果,形成许多制度规范,为编制《办法》打下坚实业务基础。2021年,国家档案局与国务院办公厅电子政务办公室,启动《办法》制定工作。2022年,形成了《办法(征求意见稿)》并在中央和国家机关各部委档案部门及各级政务服务部门、大数据部门和全国各档案局等单位征求意见并修改,最终形成《办法》。起草工作聚焦政务服务电子文件管理工作中存在的实际问题,从机制和流程角度入手,提出政务服务电子文件归档和电子档案管理的要求,重点解决制约政务服务电子文件归档和电子档案管理工作中的瓶颈问题,推动实现政务服务电子文件从形成办理到归档管理全流程电子化管理,解决政务服务中电子文件单套归档“最后一公里”问题,推动政务服务和档案工作效能提升。

三、框架结构

《办法》共有十八条。第一、二条阐明了目的意义、适用范围和定义。第三、四、五条是工作原则、法律效力、机构职责。第六条至第十五条针对归档范围和保管期限、归档整理、加密管理、归档格式、“四性”检测、安全管理、移交接收、共享利用、监督检查、涉密管理等方面提出了规范依据、管理规定和业务要求。第十六条至第十八条为解释和生效日期等。

四、法规遵从

《办法》起草时,注重同现有法律法规和规章规范的衔接,尤其是政务服务方面和档案方面的法律法规。一是政务服务定义,引用《政务服务评价工作指南》(GB/T 39735—2020)政务服务定义“政府部门及其授权或委托的其他组织行使行政权力、履行公共服务职责过程中提供的服务”等表述改写。二是政务服务办理系统定义,参考《政务服务评价工作指南》(GB/T 39735—2020)政务服务平台定义“有政府及其授权或委托的、提供政务服务的法定组织”、《政务信息系统定义和范围》(GB/T 40692—2021)“政务信息系统是由政务部门建设、运行或使用的,用于支持政务部门工作或履行其职能的各类信息系统。”等表述改写。三是政务服务电子文件定义,引用《电子文件归档和电子档案管理规范》电子文件定义“形成、办理、传输和存储的数字格式”“由内容、结构、背景等组成”等表述改写。四是政务服务电子档案定义,引用档案法“对国家和社会具有保存价值”、《国务院关于在线服务的若干规定》“政务服务电子档案是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件”表述改写。在其他条款内容上,也充分参照政务和档案业务规范及网络安全、数据安全、保密管理、密码管理等有关法律法规指导编制。

五、主要内容解读

《办法》对政务服务电子文件归档和电子档案管理中的重点业务提出了要求。

(一)健全了政务服务电子文件归档管理的体制机制

《办法》规定,国家档案局、国务院办公厅负责统筹协调全国政务服务电子文件归档和电子档案管理工作,研究制定相关政策、规章制度和业务规范。政务服务业务工作涉及面广、业务类型繁多、过程性材料多,要规范开展政务服务电子文件归档和电子档案管理业务,需要政务服务和档案部门最高主管部门建立牵头负责、统筹协调、监督指导各级政务服务机构、各级档案主管部门、各级档案馆合力协作的工作机制,进而保障政务服务电子文件归档和电子档案管理全流程电子化。

(二)明确了相关管理机构的职能职责

《办法》规定,各级档案主管部门负责监督和指导本级政务服务电子文件归档和电子档案管理工作,审核政务服务电子文件归档范围和档案保管期限,会同有关部门研究制定相关规章制度和标准规范。各级政务服务机构负责各自职责范围内的政务服务电子文件归档和电子档案管理工作,推动政务服务办理系统完善归档功能,推进电子档案管理信息系统建设,做好政务服务电子文件的形成、办理、归档和电子档案保管、利用、移交等工作。各级档案馆应当明确提出政务服务电子档案移交进馆要求,建设满足电子档案长期安全管理需要的信息化基础设施、应用系统,做好政务服务电子档案规范接收、长久保存和共享利用。3

(三)规定了政务服务和档案业务全流程的重点

一是政务服务系统要有归档功能。《办法》要求各级政务服务机构负责,应当推动完善政务服务办理系统归档功能,在新建、改建、扩建政务服务业务系统时就要同步考虑档案需求,将档案部门人员纳入,建设归档功能。二是要推进政务服务机构电子档案管理信息系统建设。《办法》要求推进电子档案管理信息系统建设,主体是政务服务机构,落实在机关档案部门,关键是建设电子档案管理信息系统。电子档案管理信息系统是面向机关各类型归档电子文件的综合管理系统,政务服务类电子文件是其中一种。可在现有电子档案管理信息系统基础上,根据政务服务电子文件管理要求进行扩展,避免重复建设。三是要实现全过程电子化。全过程指政务服务电子文件形成、办理、归档和政务服务电子档案保管、利用、移交等业务工作全过程,满足来源可靠、程序规范、要素合规的政务服务电子文件,可以以电子形式归档并行档案部门移交。四是扩大政务服务归档范围。将政务服务机构行政权力清单、责任清单、公共服务目录及政务服务办理全过程中形成和调用的证据性材料、程序性材料、结果性材料等纳入归档范围,保证了政务服务电子文件应归尽归。五是强调政务服务电子文件和电子档案的归属流向,要求按照国家有关规定向档案馆移交,强调了档案馆接收、保管档案的地位。六是要求开展“四性”检测。明确政务服务机构档案部门要对接收的政务服务电子档案进行真实性、完整性、可用性和安全性检测,检测工作依据国家有关规定,即《文书类电子档案检测一般要求》(DA/T 70—2018)。

(四)强调了各级档案主管部门的监督检查权

《办法》强调,各级档案主管部门可以依据有关法律、行政法规对政务服务电子文件归档和电子档案管理工作进行检查,对发现的问题督促有关单位及时整改。监督检查是档案宏观业务指导的有效手段,各级档案部门从以下方面做好监督检查,一要强化法律意识,依法履行职责,承担起法律、法规赋予的工作指导权、监督权,对业务管辖范围内各单位有关工作开展定期监督指导。二要抓好业务重点,对工作机制建设、“三合一”制度落实、信息化基础设施、归档电子文件数据组成、归档格式、“四性”检测、长久保存、共享利用等业务重点进行检查。三要体现法律、行政法规刚性,对存在未按照规定归档政务服务电子文件的单位,要督促其限期整改,把指导规范要求落在实处。四是要会同政务服务部门一同开展政务服务电子文件归档与电子档案管理工作联合审查,积极争取将相关工作纳入监管评价。

下一步,国家档案局将持续加强《办法》宣贯,推出系列解读文章,加快推动要求落地,不断完善各项管理措施,健全监督评价体系,加快推进政务服务电子文件归档管理全流程工作走向深入。